El Convenio Multilateral, con más de medio siglo de vigencia, es uno de los instrumentos que más han perdurado en la historia de la tributación argentina, dato que en sí mismo encierra un innegable mérito, máxime teniendo en cuenta la "volatilidad" de la legislación impositiva.
Dudas sobre el futuro del instrumento
Los elementos arriba citados parecieran indicar que el Convenio Multilateral está en su cenit como base del sistema tributario provincial. Sin embargo, nos encontramos a diario, incluso entre la opinión especializada, con dudas existenciales sobre el futuro del instrumento.
Hace poco se planteó desde estas mismas páginas la supresión del Convenio Multilateral, a partir de su impotencia para resolver problemas cruciales de la tributación provincial, como son el caótico sistema de retenciones y percepciones, los inconvenientes prácticos por la variedad de tratamientos fiscales locales y su posible interferencia respecto del derecho de gravar las exportaciones(2).
Creemos que en la confusa situación actual, que no podemos desconocer, yacen distintos problemas, la mayoría de los cuales no es atribuible a la complejidad del instrumento, sino a su falta de aplicación o, mejor dicho, a distorsiones interpretativas que hasta mutilan las normas del Convenio Multilateral.
En síntesis, los males del Convenio en general se reducen a que su aplicación no sigue el camino recto de sus disposiciones. Y en esto cabe responsabilidad a los actores
-los fiscos locales-, que a veces se dejan seducir por conveniencias circunstanciales de recaudación, olvidando que está en juego mucho más que la materia imponible de un caso concreto.
Pero mientras exista un impuesto local sobre la actividad económica, no nos imaginamos un futuro que prescinda del Convenio Multilateral, aun dentro de una profunda transformación del sistema tributario argentino, como la que en alguna oportunidad propusimos(3).
La función del Convenio Multilateral
El Convenio Multilateral tiene una función muy importante, pero limitada. Sus normas tienen por fin único distribuir la materia imponible entre las jurisdicciones en las cuales el contribuyente desarrolla su actividad (4).
Crea a tales fines dos especies de regímenes: el general, que se basa en un sistema de coeficiente único, que resulta de la imputación de ingresos y gastos del ejercicio comercial del año anterior (arts. 2 y 5 CM), y una serie de regímenes especiales para actividades particularmente tratadas por el instrumento (arts. 6 a 13 inclusive del CM).
El propósito de distribuir la materia imponible está por encima del tratamiento que cada jurisdicción le da a la parte que le corresponde, tanto respecto de las alícuotas como de las bases imponibles, incluso respecto del derecho de gravar o eximir de tributo a la actividad. Todas las nombradas son materias ajenas al Convenio Multilateral.
Esto es posible gracias a que el acuerdo usa como parámetro los ingresos brutos (giro total del negocio), aun cuando la base imponible no utilice dicho parámetro(5). De allí que si bien no es aconsejable que las jurisdicciones tengan distintas bases imponibles para una misma actividad, la flexibilidad del instrumento permite perfectamente atribuir la materia imponible, sin necesidad de hacer dos convenios distintos, como plantea el citado artículo (nota (2)).
Tampoco hay problemas en que la alícuota sea distinta para una misma actividad, como sucede con la industria(6). El tema de las exportaciones también es ajeno al Convenio Multilateral, aunque disentimos con algunos pronunciamientos arbitrales, que sobre la base de una presunta soberanía de las provincias, legitimaron institutos contrarios, no al Convenio, sino a la distribución constitucional de las facultades impositivas.
Pero hay otros campos más difusos, donde la violación al tratado no aparece tan nítida, como es la desmedida aplicación de regímenes de retención y percepción, y el insólito mecanismo de recaudación sobre cuentas bancarias. Allí, el Convenio Multilateral fue impotente para frenar los desbordes, más como resultado de su no aplicación que por defectos del instrumento.
Así, el sencillo ingreso directo que tenían los contribuyentes de Convenio (en su mayoría grandes empresas), a través de esos mecanismos, está fragmentado en millones de ingresos indirectos, con enorme costo administrativo fiscal y con una no menos importante complicación de fiscalización. Todo ello para adelantar ingresos, que en general, ya se produjeron(7).
Pero una vez más, esto no se produce por culpa del Convenio Multilateral, sino por una poco juiciosa política tributaria local, que se sirve de normas administrativas para disponer detracciones en exceso, en violación de las propias leyes provinciales que rigen el impuesto.
Hipótesis de la eliminación
o la denuncia del CM
Pese a las dificultades y la impotencia del Convenio Multilateral para eliminar los referidos excesos, la hipotética eliminación del acuerdo sería, además de inútil a esos fines, un error de incalculables consecuencias para las empresas y también para los fiscos.
La creencia -a nuestro juicio sin fundamentos jurídicos- de que en ese caso los poderes locales podrían gravar libremente las actividades comerciales, no resistiría el choque con la realidad, que supondría impuestos superpuestos sin ningún límite, en distintas jurisdicciones.
La solución de no gravar las actividades interjurisdiccionales y sólo hacerlo con las que se desarrollan íntegramente en territorio provincial dejaría sin impuesto a una enorme porción de la actividad económica, con un impacto sobre la recaudación que la hace inviable.
En el plano jurídico, las complicaciones son aún mayores, porque el Convenio es parte del régimen de coparticipación federal y éste tiene rango constitucional (art. 75 inc. 2 C N)
El equilibrio político económico del Convenio
La realidad económica
de las distintas provincias que conforman el mapa político del país es sumamente diversa. Lo primero que salta a
la vista es la enorme desproporción de magnitud de la actividad económica entre las jurisdicciones más grandes (provincia y Ciudad de Buenos Aires, y provincias de Córdoba y Santa Fe) y el
resto del país. La brecha en
la generación de recursos económicos y las necesidades
sociales de cada distrito
es también indisimulable, cualquiera sea el medidor que se utilice.
Por esta conformación socioeconómica del país, en los índices utilizados para distribuir la materia imponible siempre se reflejarán estas profundas desigualdades.
De allí que el mecanismo técnicamente más perfecto, el que utiliza el régimen general del Convenio Multilateral, haya sido desplazado con respecto a algunas actividades, por el más primario e imperfecto de los regímenes especiales.
Ése no es un defecto del Convenio Multilateral, sino un intento plausible de amortiguar ciertas consecuencias del desequilibrio territorial, para hacer más equitativo el sistema.
Las decisiones de los organismos arbitrales fueron,
además, imponiendo ciertos criterios, como los de atribución de ingresos al lugar de entrega de la mercadería y
de gastos al de la jurisdicción en que fueron soportados, que indudablemente favorecen a las jurisdicciones más pequeñas.
Estas compensaciones son económicamente muy importantes para las jurisdicciones favorecidas, pero casi irrelevantes para las de mayor volumen económico. Por lo tanto, estos beneficios de los pequeños tienden al equilibrio del sistema y le dan estabilidad en el tiempo, un objetivo que también interesa, y mucho, a las grandes jurisdicciones.
Si además se considera que este instrumento sostiene el grueso de la recaudación del principal impuesto provincial, no hay ventaja parcial que pueda anular los beneficios generales de tener un firme y certero fundamento para esta parte esencial de los ingresos locales.
Pensando el futuro
Los lectores que no conozcan nuestro pensamiento pueden tener la equivocada idea, por lo hasta aquí expuesto, de que sostenemos una postura conservadora sobre la tributación local.
Por el contrario, estamos convencidos de la necesidad de un profundo cambio en la estructura impositiva, no sólo local, sino también a nivel nacional. Y que mucho se podría avanzar en la eficacia de la recaudación y en la reducción de la evasión si se utilizaran otras bases, más equitativas y racionales que las actuales.
En esa perspectiva, hemos sugerido en la obra ya citada (nota (3)) que el Impuesto sobre los Ingresos Brutos debería reformularse íntegramente, cambiando el eje que ha prevalecido en los últimos tiempos, el de una imposición al consumo, por otro que se base en la rentabilidad de las empresas y entronque con la imposición a la renta (hoy Impuesto a las Ganancias).
No tenemos dudas de que aún con grandes cambios en la estructura del impuesto local, debe contemplarse la función que cumple el Convenio Multilateral. Creemos entonces que este instrumento sería innecesario sólo si dichos tributos pasan a ser recaudados por la Nación, una hipótesis políticamente impensable para las provincias.
(1) En la provincia de Buenos Aires, la industria radicada en otras jurisdicciones paga el tres por ciento (3%) y el comercio llega al cuatro y medio por ciento (4%, 5%). Los otros grandes distritos siguieron el ejemplo bonaerense y es previsible que en no mucho tiempo más, la totalidad de las provincias tengan una estructura de alícuotas similar.
(2) García, Fernando Daniel, Convenio Multilateral: problemas insolubles. ¿Debe continuar?. Ámbito Financiero, Suplemento Tributario, 8/6/2010.
(3) Althabe, Mario E. , Reestructuración tributaria, Ediciones Cruz del Sur, nov. 2008, (www.edicionescruzdelsur.com.ar).
(4) Esto incluye a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que desde la reforma de 1994 está asimilada a una provincia (aunque con ciertas modalidades distintas).
(5) Por ejemplo, los comisionistas tributan por la diferencia entre el total de ventas que realicen y el monto que corresponde transferir a sus mandantes (esto es por la comisión). Sin embargo, la distribución por Convenio Multilateral se basa solamente en el primer término de la ecuación.
(6) En los grandes distritos están exentas las pequeñas industrias radicadas en la jurisdicción y se disminuye la alícuota cuando son grandes contribuyentes (1,5%), mientras se grava al nivel de comercio a estos últimos cuando tienen la planta fuera del territorio provincial (3%).
(7) En realidad, como la percepción es posterior al devengamiento del tributo, la recaudación bancaria sigue al ingreso directo y produce un exceso que recién se compensa en el período siguiente. Como ese movimiento es continuo, origina un empréstito forzoso (sin intereses), cuyo monto equivale aproximadamente a un mes de recaudación.
